海关“先进区后报关”业务模式下走私犯罪风险防控问题研究
海关“先进区后报关”业务模式下走私犯罪风险防控问题研究张嘉钧 聂文峰(张嘉钧，上海市人民检察院第三分院（铁检分院）检察官，第二检察部副主任；聂文峰，上海市人民检察院第三分院（铁检分院）检察官，第二检察部主任。聂文峰构思并执笔第三部分，张嘉钧执笔全文其余部分。)
内容摘要：海关新落地的改革措施主要有：先进区后报关、区内自行运输、批次进出集中申报、自动审放重点稽核及企业注册登记制度的改革等新措施。走私犯罪的作案手法有以下三种：利用区内企业相关资质实施走私犯罪、利用区内自行运输政策途中调包走私、利用卡口自动审放“少拉卡口核放单多出货”方式走私。对应的风险点有以下几个方面：区内备案企业设立门槛低、利用区内自行运输政策途中调包走私、自动审放缺乏配套的针对性监管措施、保税物流联网缺乏实质性监管措施的匹配，导致保税仓库成为走私犯罪中的重要一环。海关应加强进境备案、信息系统、自行运输、报税仓库的监管力度。
关键词：报关 风险 走私犯罪
2013年7月3日，国务院原则上通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，决定在上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区建立中国（上海）自由贸易试验区。这被认为是继中国设立深圳经济特区以及加入世界贸易组织后的又一具有里程碑意义的举措。作为国家级的自由贸易区，其设立对我国继续深化改革开放具有重要意义。自由贸易区设立后，海关先后提出了31项具体改革措施，其中涉及通关便利化的改革措施6项、涉及保税监管改革措施3项、企业管理改革措施7项、税收监管改革措施3项、功能拓展改革措施4项、深化自贸区改革新制度8项。这些改革措施和制度的推行，一方面加快了货物的通关速度、降低了企业的运营成本、提高了海关的行政效率、优化了自贸实验区的投资环境；另一方面，海关监管制度的变化，特别是“先进区后报关”模式下一系列通关新举措的落地，也对走私犯罪的防控提出了新的挑战。
一、“先进区后报关”业务模式下的海关监管制度
（一）先进区、后报关
该模式是指在自贸区等特殊监管区域内，货物在境外入区环节，经海关注册登记的区内企业（一般信用企业及以上，资质由低到高包括一般信用企业、一般认证企业和高级认证企业）可以凭进境货物的仓单等信息先向海关简要申报，办理口岸提货和货物进区手续，将货物运进区内仓库后，再在规定时限内（14天）向海关办理进境货物正式申报手续的作业模式。该模式改变了以往一线进境货物先报关再入区的作业流程，降低了通关的时间和成本。
（二）区内自行运输
该制度是指经海关注册登记的区内企业（一般信用企业及以上），可以使用经海关备案企业自己的车辆在海关特殊监管区之间，通过信息化系统数据比对实行自行运输。该制度改变了以往保税货物需要用加封海关封志的海关监管车辆（即所谓的“白卡车”）进行运输的情况，并从而降低企业的运输成本。
（三）批次进出、集中申报
该制度是指允许区内企业（一般信用企业及以上）与其他企业之间分批次进出货物的，可先凭卡口核放单办理货物的实际进出口手续，再在规定期限内以备案清单或报关单集中办理海关报关手续，海关依托“监管信息化系统”进行监管的一项制度。这一制度改以往的“一票一报”为“多票一报”，扩大了企业申报自主权，有助于降低成本、提高效率。
（四）自动审放、重点稽核
该制度要求企业登录关企共用平台预录入客户端，自主如实申报报关单数据，并主动申报税款，海关信息系统对于企业申报数据进行自动审放一体作业。这一制度将传统的海关主导型税收征管模式转变为企业主动型的征管模式，海关由实时性审核转为集约化后续审核与税收稽核为主。
（五）企业注册登记改革
这项改革制度具体内容包括：一是区内报关企业由“行政许可制”变为“备案制”；二是放开区内报关企业的异地申报限制，认证企业及双重身份企业（指具备“进出口货物收发货人”和“报关企业”双重身份）可直接向全国各海关申报；三是取消上述企业的跨关区报关的备案手续。其中，第二、三项措施即实行通关一体化。
（六）通关一体化
该制度是指企业可以任意选择，在全国任何一个地区和口岸的海关办理通关手续。通关一体化制度是海关全面深化改革的核心内容，虽然此项改革制度并非自贸区独有，但其可以与自贸区的多项改革制度叠加适用，比如企业注册登记改革制度和区内自行运输制度，这样就能够更大程度的方便区内企业实现货物的快速流转，进一步缩短货物的通关时间。
二、域外自贸区对区内货物的管理模式
（一）美国自贸区管理模式
美国并没有自贸区这一称谓，其与我国自贸区相当的特殊监管区域称为“对外贸易区”。美国海关将进入对外贸易区的货物分成进口货物和出口货物两种。其中对于进口货物，又分成“对外优先货物”“非国外优先货物”这两类。对于出口货物，则分为“区内货物”和“国内货物”两类。
1.国外优先货物与非国外优先货物。两者的主要区别在于如果是国外优先货物，那么这类货物入区后在区内经过加工后，其成品再申报进口时，进口方可以比较原先货物和加工后货物的税率，并自主选择税率低的货物品名进行申报缴税。而非国外优先货物在进入对外贸易区时，海关将按照货物实际情况进行归类认定并完成价格审核。两者的相同点是都可以在不同的对外贸易区间自由转移。
2.区内货物和国内货物。区内货物在进入对外贸易区时就已经确定了其出口的流向，一般不可轻易改变出口这一目的。如果区内货物需要返回关境内，则应由管理委员会认定是出于公众利益的目的。国内货物则相当于已经完税的进口货物或者是在国内生产的货物，其进入自由贸易区的目的基本是与其他入区货物混合加工，制成新的成品用于出口，这类成品将有海关按照实际状态进行审价。
（二）欧盟自贸区管理模式
欧盟对自贸区的货物分为欧盟货物和非欧盟货物，并由海关采取不同的监管措施。
1.欧盟货物。2016年《欧盟海关法典》对欧盟货物做出了明确定义：符合原产地规则，能够认定为原产于欧盟的货物；或者从欧盟外进入欧盟，但已办结海关手续的货物均属于“欧盟货物”。由于欧盟各国间货物的流转已经实现一体化，没有内部关境壁垒的概念，所以对于能够认定为欧盟货物的，在自贸区内可以自由进出和存放，海关对于欧盟货物的监管是完全放开的。
2.非欧盟货物。欧盟对于此类货物的监管相比之下严格很多，在进出自贸区时都需要向所在国海关进行申报，并且在自贸区内只能出于一般贸易进口、临时存储和进境加工贸易。在流转过程中，海关还要开展现场检查。
（三）域外自贸区监管模式对我国的启示
可以看出，我国自贸区改革的很多理念和具体举措，都不同程度借鉴了美国、欧盟这些起步较早、制度较成熟的自贸区经验，包括我们现行的“先进区后报关”“批次进出、集中申报”等多项制度，都是建立在提高效率、降低通关时间、加大自由开放程度等西方自贸区先进发展理念之上。但是，这种开放自由需要结合我国自身的实际特点，决不能盲目追求所谓的“最大程度的自由”，这种最大程度的自由。如果没有一系列监管措施的保障，所带来的必然是混乱。“就目前的国际贸易形势而言，由于许多国家放松或软化对自贸区转运货物的监管，使得自贸区被不法分子利用，成为制造、流通和销售假冒产品的‘港湾’”。因此笔者认为：一是自贸区“自由、开放”的设计初衷，并不必然代表着监管无节制的放开，比如从欧盟自贸区来看，一方面对欧盟货物的流转体现了最大程度的自由；但另一方面，其对非欧盟货物的监管依旧是采取非常严格的态度。我国自贸区海关监管最大的亮点就是，“一线放开，二线管住”。一线放开是目的，二线管住是保障，如果管不住，将意味着自贸区试点工作的失败。二是域外经验带给我们的是先进的管理理念和技术经验，但具体监管举措并无“依葫芦画瓢”式的捷径可走，依旧需要考虑目前我国的发展状况和企业自律程度，有针对性的科学设置，这样才能切实解决我国自身的问题，才能制定出具有中国特色的自贸区海关监管制度。
三、“先进区后报关”业务模式下的走私犯罪特征和风险点分析
作为集中管辖走私案件的检察院，近年来，上海市人民检察院第三分院共办理利用“先进区后报关”等制度监管漏洞实施走私犯罪14件，经分析，主要有以下犯罪手法：
1.自贸区企业资质被“借用”“滥用”，不法企业提供“一条龙”走私服务。由于“智能化通关”等自贸区便利政策和措施只适用于区内企业，犯罪分子为实现不法目的，专门在区内成立一个具有相关资质的“皮包公司”，或借用区内企业的资质实施走私犯罪。如在一起伪报品名走私犯罪案件中，犯罪分子专门成立一家区内仓储物流公司，将海外收揽的各类海淘货物以“漂白用阔叶硫酸盐木浆”“葡萄酒”等货物名义进口，偷逃应缴税额共计8300万余元，在走私的34个集装箱中，有110余吨货物属于禁止进口的固体废物。在1.9万余瓶止咳药水中检出可待因成分，属于我国规定的精神类药物，查获了955把管制刀具。更有甚者，一些区内企业为获取高额报酬，与犯罪分子勾结，形成揽货、伪报、运输、换货、出口核销“一条龙”的“走私产业”。如严某某等人走私液晶屏系列案件中，走私团伙与两家区内供应链管理公司职员合谋，私下借用两家区内公司的资质办理走私货物“进境备案”及“复出境”业务，帮助他人走私进口价值7.69亿元的液晶玻璃基板，偷逃应缴税额1.7亿余元。
2.自行运输政策“网漏吞舟”，自贸区货物屡屡在中途被“偷梁换柱”。目前海关正在实行的“通关一体化”政策，打破了地域限制和关区的行政界线，对于自贸区企业，只要符合条件，都可在全国任何海关申报进口，而且企业只要向货物转出、转入地主管海关办理车辆备案手续，就可用普通社会车辆自行运输，无需遵守海关监管车辆、加封海关封志等一般监管要求。犯罪分子钻政策和监管漏洞，通过在运输中途私自换货方式将货物走私入境。如上海市检察院第三分院办理的7起走私液晶屏系列案件中，犯罪分子通过虚假申报、转关运输、中途换货的手法，在运货途中换货，或运至综合保税区后，在保税仓库内用道具货进行换货的方式将进境备案的液晶屏走私入境，再以废旧屏幕、碎玻璃等道具货办理“复出境”，走私货物价值极大，但国家税款分文未缴纳，导致国家遭受巨大税款损失。
3.卡口自动审查缺失“关键项”，让“少申报、多出货”蒙混过关。如在一起走私塑料粒子案件中，犯罪分子利用负责报关工作和保税仓储职能的便利，通过少拉卡口核放单多运载货物，或者故意将一批货物分开多张卡口核放单，出区时指使集卡车司机只拉一张卡口核放单的方式，利用保税区卡口自动审放的漏洞，将部分塑料粒子走私入境，至案发时多达1.2万余吨塑料粒子在没有申报缴税的情况下走私入境，不仅造成巨额国家税款的流失，还导致真正货主无法拿到自己的货物。结合上述走私犯罪手法，我们认为其中的共同点就是上述犯罪分子均是在自贸区开展相关业务中，利用“先进区后报关”业务模式下监管制度存在的漏洞成功实施走私犯罪活动，其中凸显出现行海关监管制度存在以下风险点：
1.区内备案企业设立门槛低。先进区后报关资质门槛的降低使区内大量“一般信用企业”均能开展此项业务，这些公司鱼龙混杂，很多所谓“供应链管理公司”本身没有很大的正常业务量，极易为拓展业务或获取高额报酬与犯罪分子勾结。门槛的降低同时也降低了犯罪分子走私成本，以至于出现揽货、伪报、运输、换货、核销“一条龙”的走私产业。如我院办理的邱某、陈某某等三人走私普通货物案中，陈某某将实际控制的区内企业上海久翌供应链管理有限公司资质借给邱某进行报关，将海外收揽的各类海淘货物伪报成“木浆”进境。陈某某为逃避处罚，还帮助邱某的万捷国际物流（上海）有限公司申请到区内保税物流仓储的资质，专门用于走私货物进区仓储。再如我院办理的走私液晶屏系列案件，犯罪团伙物色了区内一家供应链管理公司，许以高额报酬让该公司承接液晶屏的“进境备案”和“复出境”业务，该公司明知进口的货物不存在真实的维修业务，仍帮助走私团伙办理“进境维修”的相关申报和最终的“复出境”业务，为犯罪分子走私打开方便之门。
2.区内自行运输的监管力度下降。随着自贸试验区相关经验的复制推广，全国目前有12个自贸区，各类综合保税区、保税物流园区、出口加工区等海关特殊监管区域更是数量众多，区内货物运输量非常大，且绝大多数为跨地域的长途运输。实行区内自行运输的制度后，改变了以往只允许使用海关监管车辆、加封海关封志、车辆加装GPS等海关监管的手段，使得海关对保税货物的运输过程监管力度明显下降，客观上为犯罪分子换货制造了机会，使得犯罪分子在税款分文不交的情况下把货物走私入境。如我院办理的数起走私液晶屏案件中，走私环节都是发生在车辆运送途中，犯罪嫌疑人指使车辆停在约定的区外路段或者仓库，堂而皇之地将保税货物掉包为道具货物，最终把道具货物伪报成液晶屏复出境，使得犯罪分子税款分文不交地把货物走私入境，造成国家税款大量流失。
3.自动审放和卡口核放环节缺乏配套的针对性监管措施。一是由审单环节引导的一线布控大幅下降。审单环节发现线索率的大幅下降，使布控和稽查缺少了针对性。二是缺乏对后续环节的跟踪，造成系统中存在大量《提货通知书》超过规定期限仍无过卡记录、长期未申报数据，这一审查漏洞也给走私犯罪分子以可乘之机。三是未记录进出卡口车辆重量、货物数量，为走私犯罪分子“少报多出”创造了空间。比如，我院办理的方某走私“塑料粒子”案件中，犯罪嫌疑人多笔犯罪事实中申报出区数量仅为实际运出数量的一半，存在《卡口核放单》记载重量与实际运出重量严重不符的情况，犯罪分子还通过一批货物分开多张《卡口核放单》，出区时只拉一张单据的情况，导致系统中出现多张《卡口核放单》无过卡记录的情况，但依旧每次都能顺利通关，且在长达一年多的作案时间内丝毫未引起监管部门的注意，凸显出审放和卡口核放过程中的巨大监管风险。
4.保税物流联网缺乏实质性监管措施的匹配，导致保税仓库成为走私犯罪中的重要一环。保税物流联网的有效运行，是建立在仓储企业如实登记仓储管理系统的基础之上。现实中出现犯罪分子利用保税仓库进行换货、不如实申报等情况，海关职能部门既没有对仓储区域进行实时监控，也缺少对仓储企业的定期核查措施，从中凸显出监管部门对于保税物流联网“系统联网+库位管理+实时核注”模式中的实时掌控和动态核查工作落实不到位。比如，我院办理的方某走私“塑料粒子”案件中，犯罪分子通过“少报多出”等方式将塑料粒子走私入境，使得仓库中实际库存与仓储管理系统登记的数量严重不符。该案案发后经侦查机关核实，仓储管理系统显示应当还有逾13000余吨货物，而实际只有280余吨，多达一万余吨货物“不翼而飞”，从中不仅体现监管风险，如不加以重视，还可能引发后续的维稳风险。
四、建议对策
从“先进区后报关”业务模式下现行的海关监管举措来看，已经出现不能完全匹配自贸区实际情况的现状，这就需要监管部门对监管手段进行一定程度的修正。一方面，我们要勇于对一些已经被认为是“通行做法”的制度和举措进一步完善，使之符合我国的实际情况，更加行之有效。另一方面，我们也要直视企业自律程度不高等问题，通过完善制度更好地引导企业在法律框架内开展业务，通过细化行政手段、强化行政处罚的方式，敦促自贸区企业遵纪守法，毕竟要实现自贸区“自由、高效”的最终目的，靠的不仅仅是监管制度的完备，更是建立在企业高度自律的基础之上。因此，笔者认为，可以从具体以下几个方面着手进行完善：
（一）加强“进境备案”企业资质的审查力度
区内具有“进境备案”资质的企业中，一般信用企业占比很大，所以对一般信用企业“一刀切”地取消此项业务并不科学，也不符合此项业务设立的初衷。因此，笔者建议：一是适当提高该业务的企业准入门槛，可以优先考虑一般认证企业和高级认证企业，对于一般信用企业应当适度收紧，视开展业务的情况逐步开放。二是在企业开展该业务时，对一般信用企业加强具体业务的风险研判，严把审核关。三是加强对具有“进境备案”资质企业的政策宣传和警示教育，使相关企业充分认识到违法违规将面临的风险，引导企业严格执行相关公告要求。四是加大对违规借用进境备案系统给其他无资质或未备案企业的区内仓储企业的处罚惩治力度，完善细化“进境备案”企业的退出机制，如再次发现类似违规情形的，应取消相关企业开展该业务的资质并给予行政处罚。
（二）着重对“进境备案”后“复出境”的业务开展专项审查
对于以中途换货方式走私的犯罪，行为人把货物调包销售后，最终都会用所谓的“道具货物”取而代之，并需要用进境加工、进境维修等名义最终申报出口，以达到“进出平衡”从而偷逃税款的目的。因此，在这种走私犯罪模式下，最终出境的“道具货物”必定在性质上和价值上与“进境备案货物”完全不同，所以笔者建议，海关风险防控中心要加强对“进境备案后复出境”的货物开展专项稽查：一是提高“复出境”货物出口时的现场查验布控比例，有效遏制犯罪分子的换货行为；二是适当恢复口岸海关的开箱查验权，目前口岸海关只有接到风险防控中心的布控指令才可开展现场查验，这种方法过分依赖风险参数设置的准确性，因此还是建议恢复口岸海关对“复出境”货物的随机抽检，以震慑犯罪分子，增加“进境备案复出境”业务的安全系数；四是对以加工、维修名义“复出境”的业务加大事后审查的力度，海关的风险管理、加工贸易、通关等职能部门应加强工作协作，通过对区内加工、维修企业的账册、财务报表等的检查，证实是否存在真实的加工维修业务，杜绝犯罪分子利用此业务达到偷逃税款的目的。
（三）优化包括保税物流联网、自动审放在内的信息化系统功能，提升海关的监控效能
一是建议针对不同资质的企业设置不同的风险布控比例，或针对高风险企业设置预定式布控，提高查验的针对性；二是建议实现备案清单与《提货通知书》相关信息的自动比对和处置，对于《报关单》经营单位与《提货通知书》经营单位比对不通过的单证，不予自动放行，加强现场审核；三是建议加入滞报金校验，对于存在滞报的单证，也不予自动放行，并加强审核；四是建议明确已办理报关手续并取得《卡口核放单》的货物，必须在三日内运出特殊监管区，压缩犯罪分子以真实货物作为道具在区内循环申报的空间。
（四）强化对自行运输企业的监管
一是强制参与区内运输的运输企业对每辆车加装GPS定位系统，并向海关开放监控端口，使海关职能部门能够对在途运输车辆实施监控；二是建风险防控部门对区内自行运输进行风险参数设置，如果发生运输过程异常情况，能够做好自动预警；三是增加目的地保税区卡口对自行运输车辆的查验环节，对运输过程有异常的车辆在到达保税区之后进入保税仓库之前接受核查，防范其中途换货等走私行为；三是加强对违规运输企业的惩治，若发现该企业车辆存在违规不开启GPS系统、擅自更改GPS轨迹、不向海关开放端口等行为，可视次数、情节对该运输企业处以行政处罚直至暂停或禁止该企业适用区内自由运输政策。
（五）细化对保税仓库的监管措施，切实做到“实时掌控和动态核查”
一是建议对保税仓库区域加装高清监控探头，可以有效遏制走私违法犯罪分子在仓库换货的行为，也有利于事后的证据收取与固定；二是建议不定期开展仓储管理系统登记数量的核查工作，督促仓储企业如实登记电子数据；三是建议在进出卡口统一安装车辆重量检测设备，自动分析记录出入车辆的载重情况，并与《卡口核放单》记录的重量进行自动比对，对重量误差超出合理范围的情况重点开展现场稽查，增强查缉针对性；四是建议相关部门开通对以“进境备案”方式入库，但未按时限规定完成报关的货物的统计查询功能，并建议对超过一定期限未报关的仓库自动关闭“先进区后报关”功能，甚至自动关闭仓库所有功能，并给予现场海关预警提示；五是对已办理清关并开具卡口核放单但无实际过卡记录的情况开展专项审查，进一步规范保税仓储企业的行为。
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