改革形势下的海关缉私刑事执法权探究
作者：洪燕鹭(厦门海关缉私局办公室秘书科副科长)来源：《上海法学研究》集刊2020年第6卷——上海市法学会海关法研究会文集
内容摘要：根据《深化党和国家机构改革方案》，海关缉私警察正处于行业公安管理体制调整的过渡期，机构、职能、编制（俗称“三定”）尚待明确。同时，海警和原公安边防部门的机构改革也对传统的缉私体制带来了冲击。内外部的形势变化，要求海关缉私部门就其刑事案件管辖权进行重构，建立新的打击走私机制。应以此次改革为契机，整合边境执法力量，统一走私犯罪案件的管辖权，扩大缉私警察对关联犯罪的侦查权，强化刑事专业打击能力。
关键词：缉私 刑事执法权 走私行为
海关缉私警察是中国五大行业公安（交通航运公安、铁路公安、森林公安、民航公安、海关缉私警察）中最为年轻的一支队伍。1999年，为遏制走私狂潮，党中央、国务院决定组建专司打击走私犯罪的海关缉私警察队伍，成立走私犯罪侦查局，纳入公安部编制机构序列（公安部二十四局），设在海关总署。走私犯罪侦查局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局，实行海关与公安双重垂直领导，以海关领导为主的体制。彼时，海关总署走私犯罪侦查局只拥有刑事执法权。2002年，经国务院批准，海关总署走私犯罪侦查局更名为海关总署缉私局，增加查处走私行为和违规案件的行政执法职能。
一、海关缉私警察队伍面临的改革形势
党的十八大以来，政府机构改革不断深化，对海关缉私警察队伍的管理体制和执法权限带来了不少影响。
（一）双重领导由海关管理为主转变为公安管理为主
2018年，根据党中央关于行业公安机关管理体制调整工作的部署，按照“警是警、政是政、企是企”的原则，海关缉私警察管理体制发生调整，即由海关总署领导为主，转变为公安部领导为主。
一方面，以公安领导为主是巨大变革，具有重要意义。海关缉私警察的刑事执法权来源于《中华人民共和国海关法》（以下简称海关法）。作为国家的暴力机关，公安机关所行使的刑事执法权是一种直接对公民人身自由带来威胁、极为特殊的公权力。长期以来，由于以海关领导为主，作为行政机关的海关部门通过对缉私警察队伍的管理，间接拥有并行使公安权力。刑事执法权“部门化”的倾向，是公安行业中普遍存在的问题。此次管理体制改革，将铁路公安、森林公安、交通航运公安直接划归公安部领导，海关缉私警察和民航公安以公安部领导为主，进一步维护刑事执法权的统一性和权威性。在海关为主的管理体制下，由于管理权限在海关，但侦查手段依靠公安，缉私刑事执法存在“孤岛”现象。从全国范围来看，缉私部门普遍缺乏技术侦查手段、网络侦查力量和刑事司法鉴定机构。尽管各直属海关缉私部门均与各地公安机关建立合作机制，但双方的情报共享大多停留在基础信息层面，并且地方公安机关往往设置信息获取权限。当前，走私犯罪呈现智能化、隐蔽化趋势，管理体制改革之后，将有利于缉私部门借助公安机关所拥有的信息化侦查手段，以及阵地控制中所掌握的人员、车辆、地理环境等基础信息，进一步整合资源，建立高效率的现代警务机制。
另一方面，坚持双重领导具有理论和实践上的必要性。查缉走私是海关法赋予海关的四大职能之一，是海关各组成部门、单位共同的职责。当前，国门安全面临着诸多考验，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，通过口岸渗透入境的方式更加隐蔽多样。洋垃圾、象牙等濒危物种及其制品走私高发，对生态文明建设带来威胁。枪支、弹药、毒品等违禁品走私频发，严重危害公共安全。中国海关在落实总体国家安全观，履行维护经济、政治、文化、社会、生态安全等方面的职责中，离不开缉私警察这支强有力的执法队伍。缉私警察打击走私违法犯罪，同样无法脱离海关部门、业务现场。经过多年实践，对于反走私工作，海关总结出“二八、八二”定律。需要注意的是，走私违法案件中，有80%的案件线索来自海关业务现场，但案值涉税总量大概占20%；缉私部门自侦的案件，数量占20%，案值和涉税额大体占80%。因此，缺少海关部门的配合，缉私警察履行打击走私职能将受到严重掣肘。
（二）违反“海关监管”的内涵外延发生变化
2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。此次改革中，出入境检验检疫职能和队伍划入海关总署，以期进一步转变优化职能，建设通关效率更高、通关成本更低、监管更严密、服务更优化的中国特色社会主义新海关。随着海关机构改革工作推进，新海关的法律制度、监管模式需要融合再造，检验检疫违法违规案件的办理是缉私部门亟需研究的理论和实践问题。
根据海关法第82条和海关行政处罚实施条例第7条规定，走私行为的构成要件包括3个：一是违反海关法律法规；二是逃避海关监管；三是涉及“禁、限、税”等特定对象。其中，“逃避海关监管”是构成走私行为的关键要素，它包括藏匿、伪装、瞒报、伪报等方式。新海关的根本法，除了现行海关法，还有商检法、动植物检疫法、国境卫生检疫法、食品安全法等4部法律。在进出境环节，检验检疫涉及刑事犯罪的罪名主要有5种：逃避商检罪，妨害国境卫生检疫罪，妨害动植物防疫、检疫罪，擅自进口固体废物罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪。在海关出入境检验检疫工作中发现的公安机关管辖的其他刑事案件：生产、销售伪劣产品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售不符合安全标准产品罪，生产、销售不符合卫生标准食品罪，生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪。
笔者认为，海关机构改革之后，违反检验检疫监管的行为应当认为违反了海关监管。对于这类违法犯罪行为，是以原海关部门的“走私”进行吸收合并，亦或是采用其他方式也在法律上做规范统一的界定和表述，直接关系缉私部门的执法管辖权限。
（三）机构改革过渡期的海上打私效果遭遇冲击
“海上执法涉及的部门多、事项多、范围广，执法环境不仅海况复杂，而且可能发生的情况也非常复杂。”2013年，为统一海上执法力量，原隶属于海关缉私警察的海上缉私权和执法力量划归中国海警局。2018年10月，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑事诉讼法）从立法上赋予了中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权。由此，自1998年以来确立的“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私体制发生了改变，缉私部门对于海上发生的涉税走私案件不再行使管辖权。
2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出公安边防部队改制。公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。公安边防部队转到地方后，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合，现役编制全部转为人民警察编制。中国的国境线长达4万公里，有着1.8万公里的海岸线和2.2万公里的陆地边界线。近年来，沿海、沿边非设关地走私不断从传统的热点区域向全境蔓延，非设关地偷运走私屡打不止。海警改制、边防转隶地方公安后，由于处在改革过渡期，管辖权有待细化，海关缉私、海警、地方公安边防力量间的联动机制尚在摸索，沿海沿边执法客观上出现了弱化，“海关不下海、海警不上岸、海防不插手”的状况，对全链条打击带来了影响，走私分子趁机大肆从事偷运走私活动。
二、海关缉私刑事执法权现状
（一）海关缉私刑事管辖权设置情况
根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》（以下简称通知）和公安机关办理刑事案件程序规定，海关走私犯罪侦查机构管辖中华人民共和国海关关境内发生的涉税走私犯罪案件和发生在海关监管区内的非涉税走私犯罪案件。
据此，除海上涉税走私之外，走私普通货物、物品罪由海关缉私警察管辖。走私武器、弹药罪，走私核材料罪，走私假币罪走私文物罪，走私贵重金属罪，走私珍贵动物、珍贵动物制品罪，走私国家禁止进出口的货物、物品罪，走私淫秽物品罪，走私废物罪，走私毒品罪，走私制毒物品罪等11个罪名案件属于非涉税案件。对海关监管区内发生的上述案件，海关缉私警察行使管辖权，非海关监管区发生的上述案件，地方公安机关行使管辖权。
（二）海关缉私刑事执法权行使中存在的瓶颈
1.对于部分关联犯罪缺乏管辖权。一是与海关监管相关的犯罪，以进出口环节侵犯知识产权犯罪、骗取出口退税罪、逃汇罪为主。这些发生在进出口贸易过程中，并且侦查以海关监管环节的证据为关键的案件，海关缉私警察并没有管辖权，只能通过与地方公安机关进行执法协作的方式进行。
二是与走私犯罪相关联的犯罪。在侦办走私案件过程中发现的密切关联犯罪，例如洗钱罪，非法经营罪，掩饰、隐瞒犯罪所得，黑社会性质组织犯罪等。以洗钱罪为例，洗钱犯罪的上游犯罪包括目前海关缉私部门管辖全部12种走私犯罪，且缉私部门在办理走私案件的过程中往往能更为直接地发现、掌握并固定洗钱犯罪证据。然而，对于此类密切关联犯罪，缉私部门目前缺乏管辖权，只能将案件线索移交地方公安经济侦查部门。由于跨越公安、海关两个系统，相较于一个部门办理，呈现出办案效率低下，警力资源浪费的问题。
2.海关监管区概念模糊。对于海关监管区〔5〕的认定，执法中存在分歧。以机场旅检为例，实践中，当事人A在离开进境运输工具，尚未抵达海关申报台办理海关手续之前，将随身携带的黄金在国际旅客到达层交给B，并由B转移至出境旅客监管区域。旅客从下了飞机到离开机场，哪个环节能认定为进入海关监管区？海关能否对当事人进行行政处罚？海关监管区的概念日益虚拟化，过分强调这个概念，极易带来监管漏洞，不利于惩治犯罪。
3.涉税与非涉税的转化问题普遍存在。除海上涉税走私案件外，海关缉私部门对关境的涉税走私犯罪案件行使管辖权。但实践中，涉税与非涉税案件的转化问题普遍存在。例如，海关在内贸码头查货走私冻品，如果冻品来源为非疫区，则为涉税案件，由海关管辖。如果鉴定为疫区冻品，则为非涉税案件，要移交属地公安。由此，造成了办案资源的浪费。
4.兼具行政执法权的弊端明显。查处行政案件职能归口到缉私部门后，缉私警察同时具有刑事、行政两种执法手段。近年来，刑事执法工作量急剧增加，繁重的打私任务和有限的警力资源之间的矛盾日益突出。承担大量的行政执法任务，分散了缉私警察的精力，受办案资源限制，缉私警察疲于应付，刑事专业打击力度不足，执法效能下降。
三、优化缉私刑事执法权设置的建议
9.11事件后，为加强边界安全，将以恐怖主义为主的各种外部安全威胁挡在美国本土之外，美国政府对边界安全政策进行了调整，组建国土安全部。在国土安全部的组织框架内，美国的主要边界安全机构实现了历史上的第一次整合。移民与海关执法局（ImmigrationandCustomsEnforcement，简称ICE）就是其中的一个重要部门。其业务范围涵盖打击危害国家安全的恐怖活动、跨国黑帮、走私毒品或武器、贩卖人口、网络犯罪等诸多方面。
当前，我国的边境管理由海关、地方公安、海警、移民局等部门组成，呈现分散且孤立的状态。反走私工作，尽管有综合治理机制存在，但因为需要协调多部门利益，治理成本高，容易造成监管漏洞和重复防控等问题。笔者以为，应当借鉴ICE模式，对当前的边境执法力量进行整合。
（一）走私犯罪案件由海关缉私警察统一管辖
除发生在海上的现行走私违法犯罪行为由海警部门管辖之外，其余的走私犯罪案件应由海关缉私部门侦办。
一是符合惯例。根据公安部刑事案件管辖分工规定，不同警种的管辖权是以犯罪行为所侵犯的客体，即以刑法中的罪名来进行区分。例如，经济犯罪侦查部门管辖虚报注册资本案、妨害清算案、非法经营同类营业案等。因此，将走私罪统一由海关缉私部门管辖，符合法律惯例。
二是集约高效。走私犯罪由海关缉私部门统一管辖，一项职权由一个部门行使，符合现代政府管理“精简、统一、效能”的原则。同时，缉私部门管理体制调整之后，将地方公安机关对非海关监管区的走私犯罪行为的管辖权转移至海关缉私部门，有利于实现地方与行业公安机关的业务融合及资源整合，释放改革红利。
三是具备可操作性。实践中早有成功的案例、经验可遵循。当前，有些地方对非海关监管区发生的非涉税走私案件也移交给海关缉私部门办理，海关缉私警察对一些自行经营和查发“双非”案件直接进行侦查。
（二）赋予海关缉私警察对关联犯罪的管辖权
一是对侦办走私案件过程中发现的密切关联犯罪的管辖权。如洗钱罪，非法经营罪，掩饰、隐瞒犯罪所得，黑社会性质组织犯罪等。以洗钱罪为例，按照目前的规定，由地方公安机关的经侦部门行使管辖权。走私作为洗钱的上游犯罪，缉私部门在侦办走私犯罪案件的过程中，直接掌握犯罪嫌疑人使用“人头”账户进行资金往来、通过地下钱庄洗钱的线索和证据。将走私犯罪中涉及的洗钱犯罪管辖权由海关缉私部门行使，能够更为快速有效地摧毁洗钱犯罪的资金链条，标本兼治，实现对走私犯罪的全链条打击。同时，也能弥补经侦部门一家管辖洗钱犯罪可能产生的“盲区”。
二是对原海关监管相关联犯罪的管辖权。如进出境环节侵犯知识产权的犯罪、骗取出口退税罪等。上述犯罪，实施逃避海关监管的行为是其犯罪构成的主要要件，相较于其他警种，海关缉私警察更熟悉海关业务，对上述犯罪具有管辖权，有利于进一步发挥缉私警察的专业优势，快速取证，节约办案成本，提高打击犯罪的整体效能。另外，进出口环节的犯罪往往具有跨地域的特征，海关缉私部门是中央垂直领导的刑事执法队伍，具备统一调度、区域作战的优势。同时，赋予缉私警察对此类关联犯罪的刑事管辖权，可以在一定程度上杜绝地方保护主义，减少打击该类经济犯罪的阻力。
三是对检验检疫刑事案件的管辖权。检验检疫职责划入海关后，海关监管职责增加，逃避检验检疫的行为就是逃避海关监管、逃避国家对禁止或限制进出境货物及物品监管的行为。进出境环节检验检疫所涉及的违法犯罪行为，与走私行为的构成要素具有高度的趋同性。因此，该类犯罪行为可以被走私罪吸收，由缉私部门管辖。
（三）缉私警察回归刑事专业打击本职
刑事执法是对造成既成危害的各类逃避海关监管走私犯罪行为最直接、最有力的打击和震慑。缉私警察管理体制调整之后，要实现部门的归部门，公安的应法定，逐步减少行政执法职能。
一是做好顶层设计。以海关法、公安机关办理刑事案件程序规定等法律、规章的修订为契机，赋予缉私部门新的刑事执法权。由于法律修订的时间跨度漫长、历经程序繁琐，因此，在有关法律规定尚未修改之前，应由全国人大调整适用有关规定，授予新的职权。
二是区分职责。强化监管、稽查、缉私三支执法力量协同监管。由通关监管部门负责办理现场查发的走私行政案件，稽查部门负责办理后续监管和合规管理过程中查发的走私行政案件，缉私部门负责侦办各类走私犯罪案件，提升海关办案整体效能。
三是循序渐进。目前，除知识产权保护和海关业务现场查获的简单、简易行政处罚案件（简称“两简”案件）之外，缉私警察行使绝大部分的海关行政处罚权。要进一步研究扩大“两简”案件的范围，逐步将行政执法权交由海关行使。
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